不忘初心 復(fù)議為民 以公平正義核心價(jià)值觀取信于民

麗江市全面推進(jìn)依法治市工作取得實(shí)效

隨著改革開(kāi)放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我們國(guó)家法治化進(jìn)程不斷加快。上世紀(jì)九十年代建立的行政復(fù)議制度已經(jīng)不能滿足新形勢(shì)發(fā)展的需要，行政爭(zhēng)議糾紛日益復(fù)雜激化，為此，黨中央明確要求，要充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議糾紛中的主渠道作用。黨的十八大，十八屆三中、四中全會(huì)又對(duì)行政復(fù)議體制機(jī)制改革進(jìn)行安排部署，麗江市按照中央和省的要求，對(duì)行政復(fù)議體制機(jī)制改革進(jìn)行了積極探索，勇于實(shí)踐，取得了較好成效。

一、敢闖敢試，敢為人先，勇于做第一個(gè)吃螃蟹的人

2008年9月，國(guó)務(wù)院法制辦下發(fā)了《關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，有關(guān)省市積極試點(diǎn)，勇于探索。隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，又要求全國(guó)各省都要選擇試點(diǎn)，然而，云南省沒(méi)有主動(dòng)要求試點(diǎn)的州市，只有一個(gè)縣級(jí)試點(diǎn)。麗江市經(jīng)慎重考慮分析后，表達(dá)了州市級(jí)試點(diǎn)的意向。2011年11月29日至12月2日，云南省行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作座談會(huì)在麗江召開(kāi)，國(guó)務(wù)院法制辦、云南省人民政府法制辦、云南省高級(jí)人民法院、全省各州市法制辦領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議，共同研究行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)改革工作。

會(huì)后，麗江市在分析研究全國(guó)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)要徹底，行政復(fù)議權(quán)力和責(zé)任要相統(tǒng)一，行政復(fù)議權(quán)力運(yùn)行要受約束，行政復(fù)議和行政訴訟要能銜接貫通”的改革思路，制定了《麗江市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，2012年4月經(jīng)麗江市人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)并報(bào)云南省人民政府法制辦批復(fù)，于2012年7月正式組織實(shí)施，麗江市成為云南省第一個(gè)開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)改革的州市。而且麗江市委行政復(fù)議委員會(huì)改革，徹底突破了全國(guó)試點(diǎn)工作中權(quán)力集中而責(zé)任并不集中的通行做法，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了麗江市政府在改革中的擔(dān)當(dāng)精神，是全國(guó)復(fù)議體制改革集中行政復(fù)議權(quán)比較徹底的州市。

2015年8月28日，為深入推進(jìn)行政復(fù)議體制機(jī)制改革，規(guī)范行政復(fù)議行為，健全完善行政復(fù)議和行政訴訟審查重點(diǎn)的銜接機(jī)制，又制定出臺(tái)了《麗江市行政復(fù)議體制機(jī)制改革方案》。

同時(shí)為使行政復(fù)議案件審理更加科學(xué)合理，公平公正，彰顯行政復(fù)議公平正義，又向云南省政府法制研究中心申報(bào)了2015年度研究課題《行政復(fù)議案件審理機(jī)制改革研究—麗江市的改革實(shí)踐與探索》，2016年7月通過(guò)了省、市專家評(píng)審，并總結(jié)制定了《麗江市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)工作規(guī)則》和《麗江市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)案件審理規(guī)則》，對(duì)復(fù)議委員的選任、管理以及復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的任用、案件處理、審議程序和規(guī)則等都結(jié)合麗江市實(shí)際提出了比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和要求。至此，麗江行政復(fù)議案件“司法化”審理機(jī)制也已形成，案件審理程序和審查重點(diǎn)與人民法院行政訴訟案件審理基本趨同，克服了行政復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院在案件審理中的程序和事實(shí)審查出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，大大提高了行政復(fù)議案件辦理的質(zhì)量。

二、立足實(shí)際，大膽創(chuàng)新，敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)

（一）徹底集中復(fù)議權(quán)。改革意味著權(quán)力和利益的調(diào)整，也意味著責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。2012年，麗江市人民政府成立“麗江市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)”，實(shí)行“統(tǒng)一受理行政復(fù)議申請(qǐng)、統(tǒng)一審理行政復(fù)議案件，統(tǒng)一作出行政復(fù)議決定，統(tǒng)一監(jiān)督行政復(fù)議決定的執(zhí)行，統(tǒng)一協(xié)調(diào)因行政復(fù)議引起的行政訴訟”的“五統(tǒng)一”行政復(fù)議體制，原具有行政復(fù)議職責(zé)的市級(jí)行政部門不再承擔(dān)該職責(zé)，自然原具有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)很樂(lè)意，而市政府卻增加了被訴風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，但又提高了行政復(fù)議的專業(yè)化水平。行政復(fù)議委員會(huì)由審議委員、咨詢委員和監(jiān)督委員構(gòu)成。審議委員30人左右，由政府領(lǐng)導(dǎo)、法制機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員、法律專業(yè)人士組成；咨詢委員若干，由市級(jí)相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人及其專業(yè)人士、行業(yè)專家學(xué)者組成；監(jiān)督委員若干，由人大代表、政協(xié)委員、紀(jì)檢監(jiān)察人員、檢察院民行監(jiān)督人員等組成，形成“行業(yè)覆蓋全面、法律運(yùn)用專業(yè)、陪審監(jiān)督有力”的行政復(fù)議隊(duì)伍。

（二）實(shí)行案件議決相對(duì)獨(dú)立。行政復(fù)議案件審理首先由審理小組受理審查，提出審查意見(jiàn)，然后由5-9人單數(shù)審議委員審議，有關(guān)咨詢委員參與案件審理，監(jiān)督委員參加審議陪審。任何個(gè)人不得改變集體議決決定，若要改變，也要另行組織審議委員會(huì)集體再議決，實(shí)現(xiàn)了行政復(fù)議相對(duì)獨(dú)立。案件審理緊緊圍繞具體行政行為的主體、程序、事實(shí)認(rèn)定、法律適用等四個(gè)要件的合法性判斷來(lái)對(duì)案件進(jìn)行討論和議決，并注意與人民法院行政案件審理的有效銜接。

（三）建立相互制約的監(jiān)督機(jī)制。審理小組對(duì)案件進(jìn)行簡(jiǎn)要匯報(bào)并提出初步審理意見(jiàn)，咨詢委員重點(diǎn)對(duì)涉及的行業(yè)提供專業(yè)意見(jiàn)，審議委員重點(diǎn)對(duì)案件焦點(diǎn)、法律適用發(fā)表意見(jiàn)，并最終作出行政復(fù)議決定，監(jiān)督委員重點(diǎn)對(duì)整個(gè)案件審理進(jìn)行陪審監(jiān)督，發(fā)表看法，但不參與決定。案件審理過(guò)程形成了審理小組、審議委員、咨詢委員、監(jiān)督委員四類人員的相互制約，切實(shí)保障案件審理的公平公正。同時(shí)規(guī)范和公開(kāi)行政復(fù)議決定書(shū)，在決定書(shū)落款處載明審理小組人員、審議委員會(huì)人員、陪審監(jiān)督人員，并將復(fù)議決定向社會(huì)公開(kāi)。

（四）對(duì)案件進(jìn)行分類管理。案情簡(jiǎn)單的適用簡(jiǎn)易程序，盡快案結(jié)事了。一般案件適用一般程序，召開(kāi)質(zhì)證會(huì)。重大復(fù)雜或當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的案件適用聽(tīng)證（庭審）程序。這有利于優(yōu)化審理資源的分配，有效促進(jìn)案件審理的整體公正性。

（五）建立案件審理質(zhì)證制度。強(qiáng)化面對(duì)面審理調(diào)查，讓當(dāng)事人能夠充分發(fā)表自己的意見(jiàn)，采取書(shū)面質(zhì)證與當(dāng)面質(zhì)證相結(jié)合，盡可能加大當(dāng)事人當(dāng)面陳述、質(zhì)證或辯論的力度。既有利于辦案人員深入了解案件、查明案情，也有利于當(dāng)事人了解行政復(fù)議案件審理的過(guò)程和法律規(guī)定。

（六）大力推行聽(tīng)證（庭審）制度。對(duì)申請(qǐng)人要求聽(tīng)證、案情復(fù)雜疑難、社會(huì)影響較大的案件，按照《云南省行政復(fù)議聽(tīng)證規(guī)則》，充分聽(tīng)取當(dāng)事人就案件所涉及的具體行政行為的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)以及程序進(jìn)行陳述、舉證、質(zhì)證、辯論，并根據(jù)案情允許社會(huì)人員旁聽(tīng)。聽(tīng)證（庭審）有利于審理小組和審議委員進(jìn)一步總結(jié)案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)、查明案件事實(shí)。

（七）建立行政復(fù)議信賴保護(hù)制度。一是在審理小組受理行政復(fù)議案件后，當(dāng)事人可以在復(fù)議委員中選擇一名信賴委員參與案件的質(zhì)證、聽(tīng)證（庭審）、案件審議，獨(dú)立發(fā)表對(duì)案件的看法、觀點(diǎn)。二是健全辦案人員回避制度。麗江市在行政復(fù)議改革試點(diǎn)工作中，對(duì)辦案人員和審議委員的主動(dòng)回避和當(dāng)事人申請(qǐng)回避等制度進(jìn)行了有效實(shí)踐。

（八）建立行政復(fù)議應(yīng)訴方案制度。經(jīng)過(guò)行政復(fù)議引發(fā)的行政訴訟案件，統(tǒng)一由復(fù)議機(jī)關(guān)制定應(yīng)訴方案，分別由原行政行為機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)組織實(shí)施，具體承辦各自職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)應(yīng)訴工作。應(yīng)訴方案重點(diǎn)包括被訴行政行為基本情況、起訴狀的基本內(nèi)容、案情分析、訴訟結(jié)果研判、訴訟策略、主要答辯意見(jiàn)、應(yīng)訴機(jī)關(guān)出庭負(fù)責(zé)人、工作人員、委托代理人等人選以及應(yīng)訴機(jī)關(guān)內(nèi)部工作部門協(xié)調(diào)配合行政應(yīng)訴的要求。行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將負(fù)責(zé)人出庭情況和委托人員出庭情況報(bào)復(fù)議機(jī)關(guān)備案。這有利于厘清作出原行政行為的第一被告與行政復(fù)議決定的第二被告的關(guān)系，有利于維護(hù)法律尊嚴(yán)、督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、自覺(jué)接受人民法院監(jiān)督。

三、以民為本，取信于民，行政復(fù)議公信力大幅提升

改革以前，行政復(fù)議維持率較高、糾錯(cuò)率較低，行政復(fù)議常被戲稱為“維持會(huì)”，被認(rèn)為是“官官相護(hù)”。麗江市自開(kāi)展行政復(fù)議改革試點(diǎn)以來(lái)，從“維持會(huì)”發(fā)展到了“公正處”，行政復(fù)議逐步成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。

1999年，麗江地區(qū)行政公署辦理行政復(fù)議案件2件，2008年，麗江市人民政府辦理3件復(fù)議案件，2011年，也僅辦理4件復(fù)議案件。實(shí)施行政復(fù)議改革后，2012年麗江市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)辦理案件19件，市中級(jí)人民法院辦理訴訟案件25件；2016年市政府復(fù)議委員會(huì)辦理41件，市中級(jí)人法院辦理訴訟案件17件；2017年，市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦理了40件，市中級(jí)人民法院辦理訴訟案件20件；2018年，市政府行政復(fù)議委員會(huì)辦理了60件復(fù)議案件，市中級(jí)人民法院行政訴訟案件23件，這在一定程度上也反映了人民群眾在解決行政爭(zhēng)議時(shí)首先選擇行政復(fù)議。

四、樹(shù)立權(quán)威，堅(jiān)決糾錯(cuò)，以復(fù)議監(jiān)督倒逼依法行政

六年多來(lái)，麗江市行政復(fù)議委員會(huì)依法辦理行政復(fù)議案件206件，復(fù)議決定撤銷18件，確認(rèn)違法但不撤銷的4件，出具行政復(fù)議建議書(shū)或意見(jiàn)書(shū)進(jìn)行糾錯(cuò)26件，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)，申請(qǐng)人主動(dòng)撤回行政復(fù)議申請(qǐng)49件，行政復(fù)議綜合糾錯(cuò)率為48.2%。復(fù)議后不服又進(jìn)行行政訴訟32件，訴訟率為15.5%。已生效判決24件，僅有1件被二審法院撤銷行政復(fù)議決定，法院對(duì)行政復(fù)議決定的支持率為95.8%。  

由于行政復(fù)議案件辦理的質(zhì)量不斷提高，并堅(jiān)持以行政救濟(jì)為主，行政監(jiān)督為輔，達(dá)到了公平正義化解社會(huì)矛盾的目的，也使人民群眾在每一個(gè)復(fù)議案件中感受到了公平正義。同時(shí)通過(guò)公開(kāi)審理、公開(kāi)行政復(fù)議決定、督促主動(dòng)糾錯(cuò)、復(fù)議建議意見(jiàn)糾錯(cuò)等措施，有效地促進(jìn)了被申請(qǐng)人嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，積極推進(jìn)依法行政。由于復(fù)議權(quán)威得到不斷增強(qiáng)，復(fù)議監(jiān)督作用有效發(fā)揮，麗江市依法行政和法治政府建設(shè)的制度建設(shè)也日趨完善，政府職能轉(zhuǎn)變加快推進(jìn)，重大行政決策規(guī)范有序，行政執(zhí)法智能規(guī)范，網(wǎng)上行政執(zhí)法得到有效運(yùn)用，各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平明顯提高，法治政府建設(shè)工作不斷向縱深發(fā)展。

（麗江市司法局供稿）