專家解讀｜網(wǎng)信執(zhí)法有法可依 網(wǎng)絡(luò)秩序正本清源

在我國(guó)形成以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為核心的網(wǎng)絡(luò)空間治理體系基本建構(gòu)之后，網(wǎng)信領(lǐng)域立法呈現(xiàn)縱深化發(fā)展，一系列配套制度相繼出臺(tái)。近日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室公布《網(wǎng)信部門行政執(zhí)法程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），這意味著我國(guó)網(wǎng)信領(lǐng)域不僅強(qiáng)調(diào)“有法可依”，而且還強(qiáng)調(diào)“依法行政”。該《規(guī)定》立足于網(wǎng)信部門在行政執(zhí)法活動(dòng)中面臨的實(shí)踐難題，全面系統(tǒng)地規(guī)定了行政執(zhí)法程序的基本內(nèi)容，囊括了管轄范圍、調(diào)查取證、行政處罰前的聽(tīng)證機(jī)制、法制審核等基層網(wǎng)信執(zhí)法人員所關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)依法管網(wǎng)治網(wǎng)意義深遠(yuǎn)。

一、依法行政，營(yíng)造清朗網(wǎng)絡(luò)空間

在步入網(wǎng)絡(luò)社會(huì)后，個(gè)人信息保護(hù)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行安全、人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用安全等新型社會(huì)治理問(wèn)題橫亙?cè)趪?guó)家現(xiàn)代化治理面前，不僅對(duì)我國(guó)現(xiàn)行立法體系提出挑戰(zhàn)，同樣也對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法帶來(lái)新的考驗(yàn)?！兑?guī)定》的制定并不是為了回應(yīng)網(wǎng)信部門執(zhí)法難題所草草作出的“答卷”，而是結(jié)合國(guó)家和地方網(wǎng)信部門的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地創(chuàng)新傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式，促成與網(wǎng)絡(luò)空間治理需求更加匹配的網(wǎng)信部門行政執(zhí)法體系?！兑?guī)定》不是《行政處罰法》等法律法規(guī)在網(wǎng)信領(lǐng)域的簡(jiǎn)單重復(fù)，而是基于我國(guó)現(xiàn)行行政法體系而衍生出的創(chuàng)新性成果。

第一，行政執(zhí)法監(jiān)督制度保障行政執(zhí)法的有序進(jìn)行。《規(guī)定》第4條原則性地明確網(wǎng)信系統(tǒng)的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，上級(jí)網(wǎng)信部門將對(duì)下級(jí)網(wǎng)信部門所實(shí)施的行政執(zhí)法進(jìn)行全方位監(jiān)督。究其本質(zhì)，乃是借由自上而下的監(jiān)督框架促使地方網(wǎng)信部門能夠采取相同水平的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

第二，行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)成為網(wǎng)信部門的重點(diǎn)工作。《規(guī)定》明確了網(wǎng)信部門有必要強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法能力的建設(shè)。除了在人員培訓(xùn)、考試考核、資格管理、持證上崗等層面進(jìn)行隊(duì)伍建設(shè)之外，鑒于網(wǎng)信部門執(zhí)法活動(dòng)往往會(huì)收集大量的公民個(gè)人信息和企業(yè)數(shù)據(jù)，為了保障執(zhí)法活動(dòng)權(quán)威性，《規(guī)定》同樣明確網(wǎng)信部門執(zhí)法人員需要履行保密義務(wù)，對(duì)于存在直接利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正執(zhí)法的執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)依法回避。

第三，約談申辯與法制審核確保行政處罰公正可信。為了保障行政執(zhí)法的公正性和透明性，《規(guī)定》明確網(wǎng)信部門在作出行政處罰決定前應(yīng)當(dāng)填寫行政處罰意見(jiàn)告知書，允許當(dāng)事人進(jìn)行陳述和申辯。同時(shí)，網(wǎng)信部門也可以根據(jù)具體情況和相關(guān)規(guī)定對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行約談。最重要的是，《規(guī)定》還專門明確符合法定情形的應(yīng)當(dāng)在作出行政處罰決定之前進(jìn)行法制審核，且初次從事法制審核人員還應(yīng)當(dāng)取得法律職業(yè)資格，以此確保行政處罰的可接受性和公正性。

二、管轄明確，高效保障網(wǎng)絡(luò)秩序

對(duì)于基層網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，行政執(zhí)法過(guò)程中最為棘手的問(wèn)題是管轄權(quán)重疊。這既非法律缺位所致，亦非監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限設(shè)置不明，而是網(wǎng)信領(lǐng)域的執(zhí)法案件往往具有跨地區(qū)、跨行業(yè)的特征，這也導(dǎo)致不同地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)均有權(quán)也有義務(wù)對(duì)此類案件進(jìn)行管轄。為解決這種管轄權(quán)交叉重疊的問(wèn)題，《規(guī)定》在第二章“管轄和適用”系統(tǒng)地規(guī)定了管轄權(quán)爭(zhēng)議的解決方式，理清理順網(wǎng)信部門的管轄依據(jù)，有利于更高效地維系網(wǎng)絡(luò)空間秩序。

（一）以違法行為發(fā)生地為核心，明確地域管轄執(zhí)法依據(jù)。針對(duì)網(wǎng)信領(lǐng)域違法行為所具有的跨地域特征，結(jié)合實(shí)際網(wǎng)信執(zhí)法活動(dòng)中行政相對(duì)人主營(yíng)業(yè)地難追溯等現(xiàn)實(shí)難題，《規(guī)定》詳細(xì)列明了“違法行為發(fā)生地”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括但不限于違法行為人相關(guān)服務(wù)許可地或備案地、主營(yíng)業(yè)地、登記地、網(wǎng)站建立者、管理者、使用者所在地、網(wǎng)絡(luò)接入地、服務(wù)器所在地等。這里需要注意的是，對(duì)于違法企業(yè)而言，無(wú)法再以虛假的登記地、備案地等方式躲避行政處罰，網(wǎng)站建立者、管理者、使用者所在地乃至計(jì)算機(jī)終端設(shè)備所在地的網(wǎng)信部門均有權(quán)管轄。

（二）明確多種管轄權(quán)認(rèn)定依據(jù)，解決管轄范圍交叉難題。在執(zhí)法實(shí)踐中，地方網(wǎng)信部門之間有時(shí)存在管轄權(quán)重疊的問(wèn)題，為了厘清管轄權(quán)爭(zhēng)議，《規(guī)定》明確由“最先立案”的網(wǎng)信部門管轄，簡(jiǎn)單明了地劃定了管轄權(quán)重疊的爭(zhēng)議難題。同時(shí)，倘若兩個(gè)以上網(wǎng)信部門對(duì)管轄權(quán)存有爭(zhēng)議，經(jīng)協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)網(wǎng)信部門指定管轄，如此一來(lái)，有效解決了網(wǎng)信部門之間反復(fù)協(xié)商所導(dǎo)致的行政效率低下等問(wèn)題。當(dāng)然，針對(duì)此種爭(zhēng)議，共同的上一級(jí)網(wǎng)信部門也可直接指定管轄。

（三）行刑銜接保障案件完善處置，資質(zhì)處罰移送理順職權(quán)劃分。針對(duì)同一違法行為，對(duì)于涉及到非網(wǎng)信部門職權(quán)范圍的行政處罰事項(xiàng)，《規(guī)定》規(guī)定了這類事項(xiàng)的管轄權(quán)銜接和移送方式。一方面，對(duì)于屬于其他行政機(jī)關(guān)管轄的案件或者涉嫌犯罪的案件，網(wǎng)信部門需要及時(shí)移送至其他行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)了在行刑銜接層面的證據(jù)材料移交等案件移送機(jī)制。另一方面，對(duì)于涉及降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件等行政處罰，網(wǎng)信部門則應(yīng)當(dāng)交由原許可、批準(zhǔn)部門作出相應(yīng)行政處罰決定。

三、調(diào)查分明，樹(shù)立權(quán)威網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法

在網(wǎng)信部門行政執(zhí)法過(guò)程中，作為行政相對(duì)人的企業(yè)最為關(guān)注的就是調(diào)查取證職權(quán)的基本內(nèi)容和邊界。部分企業(yè)可能出于擔(dān)心在調(diào)查取證過(guò)程中存在泄露自身商業(yè)秘密或企業(yè)核心數(shù)據(jù)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，故而缺乏協(xié)助執(zhí)法的積極性和主動(dòng)性。為此，《規(guī)定》在第三章第二節(jié)“調(diào)查取證”部分詳細(xì)列明了網(wǎng)信部門在調(diào)查取證過(guò)程中的具體要求，在保障行政執(zhí)法程序公開(kāi)透明的同時(shí)，確保網(wǎng)信部門能夠獲取全面詳實(shí)的證據(jù)材料，以便精準(zhǔn)作出與案件事實(shí)相當(dāng)?shù)男姓幜P決定。

（一）規(guī)范協(xié)助調(diào)查取證流程，高效收集違法證據(jù)。在協(xié)助執(zhí)法層面，《規(guī)定》在“調(diào)查取證”部分的開(kāi)頭直接明確了執(zhí)法人員和執(zhí)法程序的具體要求，同時(shí)還規(guī)定被調(diào)查對(duì)象和有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答執(zhí)法人員的合理詢問(wèn)，協(xié)助和配合調(diào)查。這里需要說(shuō)明的是，《規(guī)定》要求被調(diào)查對(duì)象和有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者發(fā)布的信息、用戶發(fā)布的信息、日志信息等相關(guān)材料，但這些材料僅限于“依法應(yīng)予保存”，而非對(duì)所有與案件相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息均有義務(wù)提供。此外，《規(guī)定》還規(guī)定了在執(zhí)法過(guò)程中確需有關(guān)機(jī)關(guān)或者其他行政區(qū)域網(wǎng)信部門協(xié)助調(diào)查取證的，應(yīng)當(dāng)出具協(xié)助調(diào)查函，列明需協(xié)助的具體事項(xiàng)、期限等內(nèi)容，并限定協(xié)助執(zhí)法的網(wǎng)信部門應(yīng)當(dāng)在收到協(xié)助調(diào)查函15個(gè)工作日內(nèi)完成相關(guān)工作，確保各級(jí)網(wǎng)信部門之間的高效協(xié)作。

（二）細(xì)化電子證據(jù)取證規(guī)則，適應(yīng)網(wǎng)信執(zhí)法需求。在網(wǎng)信行政執(zhí)法活動(dòng)中，網(wǎng)信部門所要收集的證據(jù)類型除了書證、物證、視聽(tīng)資料等傳統(tǒng)證據(jù)之外，還包括了電子數(shù)據(jù)這一新型證據(jù)類別?！兑?guī)定》中“電子數(shù)據(jù)”的范圍囊括了存儲(chǔ)在計(jì)算機(jī)設(shè)備、移動(dòng)通信設(shè)備、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)器等電子設(shè)備或存儲(chǔ)介質(zhì)中的各類數(shù)據(jù)，其與“視聽(tīng)資料”的區(qū)別在于后者主要以錄音資料和影像資料為限。當(dāng)然，如果后者以數(shù)據(jù)形式存儲(chǔ)于電子介質(zhì)中，則適用電子數(shù)據(jù)的規(guī)定。與其他證據(jù)相比，電子數(shù)據(jù)存在著滅失或事后難以取得的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，為此，《規(guī)定》允許網(wǎng)信部門先行登記保存證據(jù)，但須經(jīng)網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，主要以計(jì)算機(jī)、服務(wù)器等電子存儲(chǔ)介質(zhì)為主進(jìn)行登記保存，以此確保所取得的電子數(shù)據(jù)符合法定的真實(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性要求。（作者：趙精武 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授）